一、世界银行“中国供热改革与建筑节能项目”的进展和成效（一）项目背景及内容2000年，世界银行对中国的建筑节能与供热行业的基本情况进行了广泛的调研，发现中国当时的一些建筑节能试点示范工程，要么侧重于提高建筑热围护结构，要么侧重于研究热计量技术，很少有两者兼顾的。因此，世界银行向建设部提交了《中国促进建筑节能的契机》的报告，该报告提出了促进采暖地区建筑节能需要采取“两手抓”的建议：“左手”-必须实施使供热成为商品的政策和计划，使用户能够控制他们的能耗，按照实际能耗付费。“右手”-必须保证建筑节能标准得到有效贯彻。随后，建设部和世界银行向全球环境基金（GEF）申请了1800万美元的赠款，设立了“中国供热改革与建筑节能项目”（HeatReformandBuildingEnergyEfficiency，简称HRBEE），由建设部从2005年开始组织实施。
项目由三部分组成：①中央相关政策的研究、专家支持和成果扩散。中央层面的专家支持和政策研究能够为各地方的项目实施提供指导和帮助，并促进中央和地方供热改革与建筑节能工作取得实质性突破；②天津实施综合建筑节能与供热体制改革的示范项目。天津综合示范平台建设的成功与否直接关系到其他示范城市的项目和供热改革与建筑节能进程；③其它北方城市推广实施供热改革与建筑节能项目，支持地方供热改革和建筑节能取得成效。
项目的主要内容：①通过加强建筑节能标准的执行、改进设计及运用改进的保温和其他节能措施，增强建筑整体保温性能；②通过实施热计量、按成本定价及按热耗的计费，改革热的定价和计费；③供热系统的现代化改造，以实现终端用户控制和按需操作。
（二）项目实施所取得的成效中央部分：此内容是HRBEE项目的关键部分，为中央和示范城市制定出台供热改革与建筑节能相关的政策、标准和技术规程，大规模推行供热计量收费和更高的节能标准发挥了很大的作用。例如，采暖费暗补变明补改革研究、两部制热价政策研究、推进热计量改革的政策和技术研究、供热计量收费政策研究、供热条例研究、标准供用热合同范文研究。
天津部分：建筑节能65%示范工程解决了技术、产品和相关标准编制方面的难题，助力天津成为全国第一个实施三步节能标准的城市；既有节能居住建筑热计量改造和收费示范工程为天津市出台强制实施户用热表远传和监测系统起到了关键作用；供热计量收费示范工程为天津大规模推行新建居住建筑热计量收费和出台相应的技术政策发挥了积极的作用。天津综合示范平台建设的成功经验复制到其他示范城市，将推动整个北方城市的供热改革与建筑节能进程。
其他城市部分：以天津为龙头，以其他城市为跟进梯队，是HRBEE项目推动中国采暖区供热改革与建筑节能工作的战略构思，分布于华北、东北和西北的其他7个示范城市为唐山、承德、大同、大连、乌鲁木齐、银川、吴忠。
二、我国供热改革的现状与进展截至2012年底，北方采暖地区15个省、直辖市、自治区累计实现供热计量收费8.05亿平方米，供热计量收费面积已初具规模。目前出台供热计量价格和收费办法的地级以上城市达到116个，占北方地级以上采暖城市的93％。天津、河北、山东、吉林、山西、北京等6个省市以省为单位，起动了热计量改革工作。济南、青岛、北京、太原、银川等地开始采用供热计量强力约束和激励手段。经过数年的热计量改革的示范项目和示范城市的建设，城市大规模热计量改革可复制的模式和整套的成熟的经验已经形成。
三、世界银行推动中国深化供热改革的设想（一）供热改革的国际经验东欧国家的热改可以分为两个阶段，首先是供热商品化改革阶段，然后是供热市场化改革阶段。
供热的商品化改革阶段的主要内容：①把热由福利变为商品，把暗补变成明补；②制定两部制热价，实现平米热价向计量热价形式上的转化；③制定热计量收费制度，使热计量收费能够平稳和顺利的实现；④制定标准供用热合同，实现规范供热这一商品交易双方的行为和权力义务、保障双方的利益、实现相对的公平交易。
供热市场化改革阶段的主要内容是供热垄断体制的改革和多层次供热市场的建立。供热垄断造成了供热成本“软约束”，是供热企业管理不善、效率低下、供热系统设备和设施老化、技术落后和热耗大、成本高、热价不断上涨的病根，也导致供热市场化的对立面和热计量节能的巨大阻力。通过供热垄断体制改革，消除由于垄断造成的供热成本“软约束”的顽疾，消除热力公司由于垄断而形成的对供热改革的巨大阻力。在完成了供热垄断体制改革和市场化改革后，全面推行热计量收费和供热节能乃至既有建筑的节能改造的市场机制（节能投资—节省热费—偿还投资）才能建立起来。
（二）深化供热改革的设想迄今为止，我国的供热改革还处于供热商品化改革阶段。供热商品化阶段的改革只解决了“两改一保”的问题，热计量也仅限于新建和节能改造后的建筑这么一个很小的范围，没有涉及计划经济时代留下来的供热体制的要害问题，也没有把热计量推广到量大面广的既有建筑。我国旧的供热体制最大的问题是“体制不节能”、“技术不节能”和“行为不节能”。表现在：一是垄断体制导致技术进步很慢，使得我国现在的定流量供热系统比发达国家先进的变流量供热系统节能效果差很多；二是垄断体制导致经营管理水平差，缺乏供热系统维修保养的动力和考核；三是垄断体制导致经营成本高，热价居高不下，严重影响了能效较高的集中供热面积的扩大。此外，大量既有建筑还是供热按面积收费，热了开窗散热、屋里没人也不关热，造成能源的巨大浪费。
要使我国的高供热能耗降到北欧国家的水平，就必须解决以上谈到的深层次体制问题，就需要深化供热改革，因为供热节能的前提是供热系统的现代化，而供热系统的现代化的前提是供热体制的现代化。因此，应尽快启动供热市场化化改革阶段的试点工作，以打破供热垄断、建立现代化的供热体制和供热系统为突破口，从而实现供热节能。具体设想如下：（1）建立现代化的供热体制欧洲发达国家现代化的供热体制的主要特征是：a）竞争性的、市场化的供热体制，包括：纵向的竞争性的供热体制，即把从热源到采暖末端的管网切成三段，即热源、一次网和二次网，分别建立不同类型的竞争性的供热市场，实行特许经营制度；横向的竞争性的供热机制，允许其他采暖方式（小区锅炉、分户燃气采暖和分户电采暖）进入供热市场竞争，打破了集中供热企业的对供热市场的垄断；b）有效的供热行业监管体制，包括以民为本、确保供热市场有效运转的监管体系和完整的法律体系，主要涉及两类：一类是反垄断法和供热法及相应的监管体系，这两个法可实现保护竞争性的供热体制不受到破坏，明确了监管机构的职责权限、监管内容和监管程序，增加了供热监管机构监管过程的透明度。另一类是消费者保护法和保护机构，有两种常见模式：一种是英国模式，建立的是社会性质的消费者保护组织，如独立于政府监管机构和市政公用企业的“电力消费者委员会”，只代表消费者利益。另一种是德国和芬兰模式，既有民间的消费者保护组织，又有政府的消费者保护机构。
图1芬兰以竞争立法为基础的区域供热监管机制示意图（2）建立现代化的供热系统北欧国家供热能耗较低的现代化的供热系统的主要特征：一是热电联产；二是楼宇换热；三是变流量计量供热系统。而我国供热系统太落后，还是传统的大换热站技术、定流量技术，这种技术的落后体现在大流量小温差、二级管网失调问题难解决、调节困难、无法适应热计量收费带来的行为节能的微小调节等。
（3）世界银行进一步推动中国深化供热改革的设想世界银行在推动我国的供热商品化改革发挥了积极的作用，接下来应该很好地利用世界银行在推动东欧国家完成供热市场化改革所取得的宝贵经验，为启动并推动我国的供热市场化改革再立新功。
在建立现代化的供热系统方面，大力推广热电联产、楼宇换热、变流量计量供热系统三位一体的技术，实现技术节能。在建立现代化的供热体制方面，首先在换热站和小区锅炉房以下的庭院管网系统建立竞争性的能源服务体制，以此来解决庭院管网无人管、能耗大、供热不可持续、热计量难推行的问题；允许小区燃气锅炉和分户燃气采暖方式与大型集中供热方式竞争，以此来倒逼集中供热降低成本和热价；建立有效的供热监管体系和建立完整的供热监管法规体系，从而实现体制节能。
在推行既有建筑热计量收费方面，研究和实施可推广和复制的热计量改革政策和技术路线，实现行为节能。以城市政府的供热能耗与热计量监管平台为抓手，建立供热节能降耗的奖惩机制，如能源审计、能效考核、碳交易等。对热源和换热站的热量总表、电表和水表的数据实现实时采集和分析，实现政府监管的“千里眼”，及时发现热计量“假收费”、供热运行和能耗不达标的区域。通过能源审计、能效考核、碳交易、能源服务等机制和手段，来解决热计量“假收费”、供热运行和能耗不达标的问题，并通过市场机制来加快推进热计量和既有建筑节能改造，把供热能耗切实降下来。
